Hace cinco años, con la creación del mecanismo Obras por Impuestos, se buscaba apalancar recursos para financiar la implementación de la paz y llegar a las regiones más vulnerables a saldar las deudas históricas en educación, infraestructura y servicios públicos. Eso se haría mediante la optimización de los recursos de la Nación en obras priorizadas por las mismas comunidades y ejecutadas por las empresas como parte de su impuesto de renta.

Desde el 2016 hasta la fecha, son múltiples las leyes y decretos que lo reglamentan. Sin embargo, el más reciente de ellos, publicado por el Ministerio de Hacienda a comienzos de mayo, podría erosionar el objetivo inicial del mecanismo: llegar a los municipios con más precariedades, reducir las barreras que generan inequidad y transformar esos territorios.

Es importante recordar que, en un inicio, en la Ley 1819 de 2016 se contemplaba la creación de una fiducia en la que el contribuyente aportaba unos recursos para uso exclusivo de la ejecución del proyecto, y estos podían ser usados como descuento, hasta en un 50%, en el impuesto de renta (opción fiducia). Más adelante, con la Ley 2010 de 2019, se dispuso que el contribuyente y el ministerio competente (dependiendo del sector del proyecto), firmaran un convenio para la ejecución de la obra, y una vez entregada, el Gobierno pagaría con Títulos de Renovación del Territorio, que podrían ser utilizados para pagar un porcentaje del impuesto de renta (opción convenio).

Luego, la Ley 2155 de 2021 (la última reforma tributaria), modificó el tipo de proyectos que pueden ser susceptibles de ejecutarse con el mecanismo; amplía las zonas donde se pueden llevar a cabo las obras y establece un porcentaje del cupo CONFIS de uso exclusivo para la modalidad convenio.

Antes, los proyectos que se podían llevar a cabo mediante Obras por Impuestos eran en temas de construcción o mejoramiento de acueductos, energía, educación y salud pública e infraestructura vial. En el 2019 se añadieron otros sectores para la opción convenio, como tecnologías de la información y comunicaciones, infraestructura de transporte, cultural y deportiva, entre otros. Si bien con la opción convenio se abrió la posibilidad para obras en nuevos sectores, la evidencia muestra que la mayoría de las obras se hacen en los sectores iniciales, que son aquellos estipulados para ser ejecutados mediante la opción fiducia. El 90% de las obras se han hecho bajo esta modalidad.

Una menor incidencia en los territorios más vulnerables

Ahora, con la nueva reforma, se busca extender el mecanismo a iniciativas que sean catalogados como de interés nacional y aquellas que promuevan las industrias creativas en las denominadas Áreas de Desarrollo Naranja (ADN). Si bien esto podría significar más alternativas para la ejecución de nuevas obras, el hecho de aumentar el espectro de proyectos que ya no incluyen únicamente aquellos que propenden por el acceso efectivo de derechos de las poblaciones más vulnerables, puede hacer que se pierda la focalización estratégica en zonas donde ya se había adelantado una priorización según las necesidades de las comunidades.

Esto significa que la ampliación a zonas geográficas del país que no están catalogadas como PDET, ZOMAC o con altos índices de pobreza o violencia, como las ADN, limita la capacidad de incidir realmente en los territorios con más vulnerabilidades y brechas de inequidad. De las 95 ADN, al menos 15 están ubicadas en capitales de departamento como Medellín, Cali y Barranquilla, entre otras. Muchas de estas áreas se encuentran en cabeceras municipales y demás áreas urbanas, donde indudablemente pueden presentarse necesidades, pero allí es más fácil tener acceso a otras fuentes para financiar proyectos que propendan por el desarrollo de las industrias creativas.

Vale la pena aclarar que estas modificaciones se presentan para la opción convenio; es decir, la menos atractiva de las modalidades del mecanismo por cuenta de los riesgos y la disposición anticipada de recursos propios que deben tener las empresas; y que representa el 10% de los proyectos ejecutados.

Sin embargo, el proyecto de decreto que reglamenta lo enunciado en la reforma tributaria, ata el 25% del cupo CONFIS para esta modalidad, dejando así unos recursos limitados para obras que podrían ser más estratégicas en las regiones con más precariedades. Si el objetivo de separar este porcentaje para la modalidad convenio es incentivar su uso, se podría generar el efecto contrario: que las empresas desistan de usar el mecanismo para pagar sus obligaciones por las complejidades ya mencionadas, o que haya una proliferación de proyectos con menos riesgos de estructuración y ejecución, pero poco ambiciosos y con impactos menos estratégicos para lograr el bienestar de las comunidades. Todo ello sumado a que, a la fecha, no hay una ampliación del cupo CONFIS y es poco probable que suceda.

Lo anterior conduce a un escenario donde los recursos son limitados e insuficientes para atender la intención de contribuyentes, lo que a su vez agravaría la tendencia de distribución del número de proyectos y los montos invertidos en los PDET, que han disminuido en las últimas vigencias.

Las modificaciones y ajustes a Obras por Impuestos son deseables y bienvenidas, siempre y cuando apunten al objetivo inicial del mecanismo de cerrar las brechas de inequidad, impactar las zonas más vulnerables del país e incentivar a más empresas a involucrarse para transformar los territorios donde históricamente el Estado no ha llegado. Se trata de un ejercicio gana-gana.

No obstante, la ampliación del tipo de proyectos elegibles, el aumento de zonas no estratégicas para ejecutar las obras y el establecimiento del 25% del cupo CONFIS para desarrollar dichos proyectos, hace que la efectiva transformación territorial se vea cada vez más lejana.

Así las cosas, el mecanismo, que nació como un apoyo a la construcción de paz en el país, se convierte simplemente en un canal más para pagar las obligaciones tributarias de las empresas.