*Una versión de esta columna se publicó en Razón Pública.

Las elecciones presidenciales y legislativas de 2022 serán el tercer examen electoral al que se somete el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. Tras el plebiscito de 2016 y las elecciones de 2018, que dieron como ganador al presidente Iván Duque, el proceso de implementación del Acuerdo se aproxima a su quinto año en un contexto preelectoral marcado por la polarización política y las secuelas dejadas por la pandemia. Luego de tres años de mandato del presidente Duque, e iniciado el último en el cargo, vale la pena analizar los avances de la implementación, así como los rezagos y retos hacia adelante, muchos de los cuales superan al actual Gobierno y serán determinantes independientemente de quién sea el nuevo presidente el 7 de agosto del 2022.

De acuerdo con el quinto informe sobre implementación del Acuerdo realizado por el instituto Kroc, para noviembre de 2020 se había implementado solo el 28%, lo que significa un largo camino por delante para materializar la visión construida en el proceso de negociación de La Habana[1]. En materia de implementación, “Paz con legalidad” ha sido la mayor expresión de política pública creada por este Gobierno, que llegó al poder con el liderazgo del expresidente Alvaro Uribe Vélez y la bandera de hacer ajustes al acuerdo, reivindicando la victoria del NO en 2016.

Precisamente una de las primeras acciones del gobierno  Duque fue la presentación, por iniciativa propia, de las objeciones a la ley estatutaria que instauraba la Justicia Especial para la Paz (JEP), uno de los puntos neurálgicos de la negociación, y por eso mismo uno de los temas de mayor desencuentro entre los promotores del Acuerdo y sus detractores (particularmente el ala más radical del uribismo que no reconoce como instancia legítima la totalidad del Sistema Integral de Verdad, Justicia Reparación y No Repetición-SIVJRNR). Al final, las seis objeciones no tuvieron éxito, pero sí marcaron la apuesta de un Gobierno que, como se vio obligado a liderar la implementación de un acuerdo con el que no se sentía plenamente identificado, lo realizaría a su manera.

Un elemento adicional a este panorama fue la entrada en 2020 de nuevas administraciones locales, de quienes dependen puntos centrales de la implementación y cuya capacidad de articular sus planes con lo acordado es determinante para construir la paz territorial. Sin embargo, a solo tres meses de haber iniciado sus mandatos, las agendas cambiaron drásticamente con la aparición de la pandemia; pese a ello, hoy algunos planes de desarrollo local contienen acciones específicas para contribuir en la ejecución de lo acordado.

Otra de las arenas en las que el Acuerdo se juega su futuro es el Congreso de la República. Lamentablemente, el panorama no es muy alentador. De acuerdo con un análisis realizado por la Fundación Ideas para la Paz (FIP), entre 2020 y 2021 se presentaron 57 iniciativas legislativas con implicaciones directas sobre la implementación de los seis puntos del Acuerdo, 40 de las cuales se hundieron, 10 continuaban en trámite y apenas siete habían sido aprobadas[2]. De ahí la relevancia de las próximas elecciones parlamentarias para la viabilidad y sostenibilidad de lo acordado. 

Finalmente, otro de los aspectos para considerar tiene que ver con la financiación para la implementación. En 2017, el marco fiscal de mediano plazo determinó que, en 15 años, la implementación del acuerdo en su totalidad costaría 129 billones, de los cuales 110 estaban destinados a la Reforma Rural integral (RRI). Sin embargo, el cuarto informe de la Contraloría General de la Nación sobre seguimiento a los recursos para la implementación, con corte a marzo de 2020, indicó que existen rezagos y solo se ha venido implementando alrededor del 65% de lo establecido para cada año; eso significa que, a ese ritmo de ejecución, la implementación podrá tomar mucho más tiempo del esperado. Además, es precisamente la RRI la que tiene mayores niveles de desfinanciación, que pueden ascender a casi 54 billones de pesos.

No obstante, como lo reconoció el exministro Mauricio Cárdenas, los asuntos donde el Estado ha sido históricamente más débil son los que menor avance registran. Por eso no debe sorprender tampoco que la restitución de tierras tenga un rezago importante, aunque tampoco se percibe un esfuerzo decidido del gobierno del presidente Duque por corregirlo.

El núcleo de la negociación y de la implementación

Desde la apuesta de Paz con Legalidad del gobierno Duque, hay dos grandes campos en los que pareciera se han concentrado mayores esfuerzos, al menos sobre el papel: la reincorporación de los excombatientes de las FARC y la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

En el caso de los excombatientes, de acuerdo con las cifras de la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), de los 13.997 acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12.943 están en proceso de reincorporación y solo 2.487 permanece en los Antiguos Espacios de Capacitación y Reincorporación (AETCR). En materia de reincorporación económica, se han aprobado casi 3.100 proyectos productivos, más del 90% de carácter individual. Uno de los grandes desafíos del proceso está, precisamente, en poder insertar estos negocios en los circuitos de mercado locales y nacionales; por ello, en materia de sostenibilidad es determinante concentrar esfuerzos en los procesos de priorización, formulación y articulación de estas iniciativas que enfrentan desafíos adicionales como la falta de acceso a tierras, bajos niveles de acceso a crédito, las escasas alianzas con el tejido empresarial local y nacional, y las bajas capacidades productivas de las regiones en las que, en buena parte, se desarrollan estos proyectos.

El otro reto enorme está en garantizar la seguridad de los excombatientes. A la fecha, de acuerdo con cifras de Indepaz, más de 270 firmantes de paz han sido asesinados, 36 de ellos en lo corrido de 2021. Finalmente, en materia de reincorporación política, el partido hizo tránsito hacia una nueva identidad (abandonando el acrónimo FARC, ahora Comunes) y estará en su tercera contienda electoral después de la elección presidencial de 2018 (en donde su candidato solo alcanzó cerca de 50.000 votos) y las locales de 2019, en las que sus resultados fueron también incipientes.

El grueso del proceso participativo de los PDET, que estuvo dividido en tres niveles geográficos (veredal, municipal y subregional) fue liderado por el actual Gobierno, en el cual se suscribieron 15 de los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), dado que el único PATR que estaba culminado era el de la subregión Catatumbo. Según cifras del Gobierno, eso implicó la participación de cerca de 200.000 personas y la existencia de cerca de 32.000 iniciativas divididas en ocho pilares temáticos.

A pesar de que ha habido avances importantes en estos dos frentes, una crítica recurrente que ha recibido la política de “Paz con legalidad” es que hay asuntos estratégicos que tienen retrasos, como por ejemplo la Reforma Rural Integral (RRI), que tiene rezagos en la adjudicación de restitución de tierras. El Consejero Presidencial Emilio Archila —que ha sido el líder más visible dentro del Gobierno para la implementación— afirmaba recientemente que el banco de tierras ha sido alimentado con uno de los tres billones de hectáreas que prevé el Acuerdo. No obstante, la adjudicación de títulos no ha mantenido ese mismo ritmo e, incluso, ha disminuido en comparación con el gobierno anterior.

Ante este panorama, subyace una duda que varios promotores del Acuerdo, académicos y líderes territoriales han puesto sobre la mesa: si la versión actual de los PDET responde aún al propósito de ser una herramienta para concertar visiones colectivas del territorio en donde se articulen los esfuerzos de diversos sectores estratégicos en las regiones y, con esto, lograr generar dinámicas de inclusión en territorios históricamente marginados, o si es simplemente un compendio de obras de diversa índole que no están articuladas entre sí y que, aunque tienen muy buenas intenciones, no generan el impacto para el cual fueron creados estos planes.

Las opiniones están divididas. 

Implementar requiere aliados

La construcción de paz trasciende la relación Estado- excombatientes. Sectores como el empresarial, los cooperantes, las Organizaciones de la sociedad civil y los medios, entre otros, resultan ser determinantes para poder materializar el Acuerdo. En el caso del empresarial, es innegable que mecanismos como Obras por Impuestos[3] han recibido una buena acogida y significativos niveles de participación de empresas; sin embargo, no hay un mensaje claro ni una estrategia definida impulsada desde el Gobierno Nacional para la activa vinculación de este sector en el proceso de implementación, y por eso las iniciativas existentes se dan de manera esporádica y desarticulada, lo que es un desaprovechamiento de la experiencia que este sector ha construido en el país en materia de procesos de transformación territorial e inclusión. Eso sin contar con que es un actor con recursos, capacidades y vocación de permanencia en el largo plazo en las regiones donde opera y en las que el espectro de acciones posibles es tan amplio que puede involucrar a empresas de todo tipo, tamaño y sector.

Otro actor que ha resultado trascendental para el Acuerdo es la cooperación internacional: desde el proceso mismo de negociación, buena parte del sistema internacional ha estado apoyando su diseño y ejecución. Solo para poner un ejemplo, según la información reportada por la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional (APC-Colombia), entre 2016 y 2020 Colombia recibió casi 8 billones de pesos como apoyo para la implementación. A esto se suman los esfuerzos de los cooperantes por articular sus agendas con los desafíos del país en materia de construcción de paz. Un ejemplo está, justamente, en los PDET, donde se han creado algunas sinergias que conectan el propósito de la transformación territorial con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Además, buena parte de los cooperantes han sido defensores acérrimos del Acuerdo en el plano internacional, lo que también ha limitado e inducido al Gobierno a tomar posturas más moderadas frente a la implementación.

El próximo gobierno deberá asumir también que las sinergias entre sus planes y estos sectores pueden tener una incidencia directa en la tarea de tratar de superar algunos de los rezagos descritos. En el caso de los cooperantes, dándole continuidad a la agenda de articulación y tratando de replicar ejercicios de planeación conjunta y articulación territorial en donde las voces de los excombatientes, autoridades locales y OSC, entre otros sectores estratégicos, sean tenidas en cuenta, lo cual siempre ha sido prioritario para la comunidad internacional. Para el caso del sector empresarial, es necesaria una estrategia de coordinación que aproveche las agendas de inversión desplegadas por las empresas y logre enlazar las prioridades de este sector (mayor competitividad, reactivación económica, etc) con la agenda de paz.

Los retos del futuro cercano: la paz como propósito

De cara a los comicios de 2022 hay retos significativos para el Acuerdo. Quizás el principal sea lograr traerlo de nuevo a los primeros lugares de la agenda nacional, pero desde un enfoque que invite al entendimiento de la paz como propósito de nación (es decir, una apuesta colectiva y compartida). No ha sido posible dejar de concebir la agenda de paz de una manera sectorizada pues se cree que solo compromete a unos pocos.

Es necesario fortalecer los procesos de pedagogía, apropiación y confianza en el Acuerdo, en donde, además, se entienda la importancia de los procesos de articulación nación-territorio y se promocione a la paz como una oportunidad para impactar en el bienestar, teniendo en cuenta las secuelas de la pandemia en algunas regiones del país.

Otro de los grandes desafíos está en poder avanzar en la agenda de implementación en contextos en donde la violencia se ha recrudecido. Una muestra de ello es la identificación de cerca de 105 masacres entre enero de 2020 y febrero de 2021[4], a lo que se suma la violencia sistemática en contra de defensores de DDHH y desplazamientos masivos, entre otros hechos victimizantes.

Finalmente, es necesario plantear los límites y alcances de la conversación entre la paz perfecta y la paz posible. No debemos desistir como país en buscar la implementación total de lo acordado, pero sí tenemos que hablar sobre el margen de adaptación del Acuerdo a las condiciones cambiantes del país.

La construcción de paz no nació ni se agotará en este Gobierno y quien llegue a la presidencia tendrá la oportunidad de construir una agenda que entiende la paz como sistémica e interdependiente. El Acuerdo sigue siendo una herramienta para hacer frente al contexto de tensión social y exacerbación de conflictos locales que, de alguna manera, no hubiésemos podido ver en sus reales dimensiones de no ser precisamente por la firma del Acuerdo.

Aunque la carrera presidencial apenas comienza, frente a la nueva refrendación electoral del Acuerdo, las apuestas están abiertas. La consigna será: “tenemos que hablar del Acuerdo como país”.