Esta columna de opinión se publicó el 12 de septiembre en Razón Pública

El Instituto Kroc, adscrito a la Universidad de Notre Dame, fue encargado para hacer el seguimiento a la implementación del Acuerdo de La Habana. Según su quinto informe, publicado en mayo pasado, hasta noviembre de 2020 se había cumplido el 28% de los mandatos iniciales: falta un camino largo para hacer realidad la visión del Acuerdo.

Su ejecución hasta ahora se ha visto entorpecida por diversos problemas que competen, sobre todo, al Gobierno Nacional, las administraciones locales y el Congreso.

“Paz con legalidad” es la expresión empleada por este gobierno, que llegó al poder con el liderazgo del expresidente Uribe y la bandera de hacer ajustes al Acuerdo, reivindicando la victoria del NO en 2016.

Precisamente, una de las primeras acciones de Duque fue presentar objeciones a la ley estatutaria sobre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), uno de los puntos neurálgicos de la negociación. Las seis objeciones no tuvieron éxito, pero marcaron la apuesta del gobierno de ejecutar a su manera un acuerdo con el cual no está de acuerdo.

Un elemento adicional fue la elección de nuevas autoridades locales a partir del 2020. De estas autoridades dependen algunos puntos centrales del Acuerdo, y la capacidad de concertar sus planes con lo acordado en La Habana es decisiva en materia de paz territorial.

Pero después de tres meses, las agendas de estas administraciones cambiaron drásticamente debido a la pandemia. Aun así, hoy algunos planes de desarrollo local incluyen acciones específicas que contribuyen a cumplir lo acordado.

Por otro lado, en el Congreso el panorama no es alentador. Según un análisis de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), entre 2020 y 2021 se presentaron 57 iniciativas legislativas con implicaciones directas para la ejecución de los seis puntos del Acuerdo; 40 se hundieron, 10 seguían en trámite y apenas 7 fueron aprobadas.

El otro punto esencial para el proceso ha sido su financiación. En el Marco Fiscal del 2017 se calculó que ejecutar el Acuerdo en un plazo de 15 años costaría 129 billones, de los cuales 110 estaban destinados a la Reforma Rural integral (RRI).

Pero el cuarto informe de la Contraloría sobre el seguimiento de los recursos, con corte a marzo de 2020, indicó que existen rezagos: apenas se ejecutó el 65% de lo establecido para cada año. A este ritmo, cumplir con lo establecido tomará más tiempo y dinero. La RRI es la iniciativa más desfinanciada, una cifra que asciende a casi 54 billones de pesos.

La reincorporación de excombatientes

El gobierno Duque ha concentrado sus esfuerzos en dos campos: la reincorporación de los excombatientes de las FARC y el impulso a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

Según la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), de los 13.997 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12.943 están en proceso de reincorporación y apenas 2.487 permanecen en Antiguos Espacios de Capacitación y Reincorporación (AETCR).

Sin embargo, un desafío pendiente es la atención del Gobierno al reto de garantizar la seguridad de los excombatientes: hasta la fecha, según Indepaz, más de 270 firmantes fueron asesinados; 36 casos se han dado en lo corrido de 2021.

Para la reincorporación económica se aprobaron casi 3.100 proyectos productivos, de los cuales más del 90% son de carácter individual. Uno de los grandes desafíos del proceso es insertar estos negocios en los circuitos de mercado. Por eso, en materia de sostenibilidad, es importante dar prioridad a estas iniciativas que enfrentan desafíos adicionales como la falta de acceso a tierras y créditos, escasas alianzas con el tejido empresarial y escasa capacidad productiva de las regiones donde pretenden operar esos proyectos.

Finalmente, en materia de reincorporación política, el partido de los excombatientes hizo tránsito hacia una nueva identidad (abandonando el acrónimo FARC para adoptar el nombre de Comunes) y estará en su tercera contienda electoral después de la elección presidencial de 2018 (cuando su candidato alcanzó casi 50.000 votos) y las locales de 2019 cuando sus resultados fueron pobres.

Los programas de desarrollo territorial

El grueso del proceso participativo ha sido liderado por el actual gobierno en los niveles veredal, municipal y subregional. Según cifras oficiales, esto implicó la participación de alrededor de 200.000 personas y la recolección de 32.000 iniciativas divididas en ocho pilares temáticos.

También se suscribieron 15 de los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), dado que el único que culminó bajo el gobierno Santos fue el de la subregión del Catatumbo.

Aunque hubo avances importantes en estos frentes, una crítica de fondo a la política de “Paz con legalidad” es su escasa atención a los asuntos estratégicos. Por ejemplo, la Reforma Rural Integral (RRI) sigue estando maniatada por las dificultades en materia de adjudicación de tierras. El consejero presidencial, Emilio Archila, afirmó que el banco de tierras había sido alimentado con uno de los tres millones de hectáreas que prevé el Acuerdo, pero la adjudicación de títulos no mantuvo ese ritmo e incluso disminuyó en comparación con el gobierno Santos.

Ante este panorama permanece una duda: ¿son aún los PDET una herramienta para la concertación de visiones colectivas del territorio o son apenas un compendio de obras de diversa índole, con buenas intenciones, pero desarticuladas y con escaso impacto? Las opiniones están divididas.

Se necesitan aliados

La construcción de paz trasciende la relación Estado-excombatientes. El sector empresarial, los cooperantes y las organizaciones de la sociedad civil son fundamentales para realizarla.

Mecanismos como Obras por Impuestos, donde grandes empresas ejecutan una obra importante a cambio de una porción de su impuesto a la renta, tienen buena acogida en el sector privado.

Pero falta una estrategia para vincular las empresas con la ejecución del Acuerdo. El Gobierno desperdicia la experiencia del sector empresarial en materia de inclusión y transformación territorial. Este sector también cuenta con los recursos, capacidades y vocación de permanencia en el largo plazo en distintas regiones, algo que puede ser de mucha utilidad.

La cooperación internacional también es decisiva porque estuvo presente desde la negociación del Acuerdo. Según la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional (APC-Colombia), entre 2016 y 2020 Colombia recibió casi 8 billones de pesos como apoyo para la ejecución del Acuerdo. A esto se suman los esfuerzos de los cooperantes por integrar a sus agendas los desafíos en materia de construcción de paz. Un ejemplo son los PDET, donde se trató de conectar el propósito de la transformación territorial con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Además, buena parte de los cooperantes fueron defensores acérrimos del Acuerdo en el plano internacional; esto indujo al gobierno Duque a adoptar posturas más moderadas en relación con su desarrollo.

El próximo Gobierno deberá entender que la sinergia entre sus planes y estos sectores serán decisivas. En el caso de los cooperantes, deberá replicar los ejercicios de planeación conjunta y articulación territorial donde las voces de los excombatientes, autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil sean tenidas en cuenta.

Para el caso del sector empresarial, se necesita una estrategia que enlace las prioridades de este sector (mayor competitividad, reactivación económica, etc.) con la agenda de paz.

El reto más cercano: la paz como propósito

La ejecución del Acuerdo se aproxima a su quinto año en un contexto preelectoral marcado por la polarización política y las secuelas de la pandemia. Las elecciones de 2022 serán el tercer examen electoral al que se somete el Acuerdo.

Quizás el principal reto de cara a esos comicios es lograr que el Acuerdo vuelva a ocupar los primeros lugares de la agenda nacional, pero desde un enfoque que invite al entendimiento de la paz como un propósito de la nación, como una apuesta colectiva y compartida.

Para eso serían necesario mejorar la pedagogía, apropiación y confianza en el Acuerdo, subrayando su importancia para el desarrollo territorial. Urge también avanzar en contextos donde se recrudeció la violencia: entre enero de 2020 y agosto de 2021 se han identificado 105 masacres, una violencia que se extiende a defensores y defensoras de derechos humanos, desplazamientos masivos y otros hechos victimizantes.

Finalmente habría que plantear con claridad el diálogo entre la paz perfecta y la paz posible: Colombia no debe desistir del cumplimiento del Acuerdo, pero sí debe examinar su adaptación a las cambiantes condiciones.

La construcción de paz no nació ni se agotará en este gobierno. Quien llegue a la presidencia haría bien en entender que el Acuerdo es una herramienta para entender y hacer frente a la tensión social y la exacerbación de los conflictos locales.

Tenemos que hablar como país del Acuerdo de paz.

Diálogo